太原市杏花岭区中涧河乡人民政府(以下简称中涧河乡政府)等五部门于2018年12月19日对太原市同心同德工贸有限公司(以下简称同心同德公司)3000多平米建筑房屋实施强拆后，经过太原市晋源区法院一审和太原市中级人民法院终审均判定行政行为违法。

　　然而，当同心同德公司向法院提起行政赔偿诉请后，法院却对国家赔偿法规定的“合法权益”范畴内的信赖利益视而不见，以被拆房屋属于违法建筑为由，驳回了同心同德公司的赔偿诉求，这种行政执法违法零成本，引发了同心同德公司的强烈不满。

　　承包土地时明明国土部门确定的是工矿用地，太原市杏花岭区自然资源局(以下简称杏花岭区国土局)怎么在土地使用者同心同德公司不知情的情况下就变更成了设施农用地?同心同德公司为了查明真相申请信息公开，国家机密却沦为了拒绝公开关键证据的挡箭牌。

　　3000多平米的建筑厂房遭遇强拆

　　同心同德公司是一家从事机械加工的民营企业。2009年6月，由于生产经营需要，在中涧河乡政府的主持下，租用了耿家庄村旧砖厂的27.6亩土地。合同约定承包方有权在承包土地上建设厂房、办公室、生活设施、安装购置设备。中涧河乡政府的经管站还在合同书上签字盖章确认。

　　同心同德公司取得耿家庄村旧砖厂27.6亩土地使用权后，陆续建设了厂房、办公楼、接待室等。

　　2018年12月8日，中涧河乡政府印发了《关于对“大棚房”设施农业问题的整改通知》，该《通知》以设施农用地管理房超标为由，将同心同德公司的办公楼和接待室两处房屋认定成了“大棚房”划定在了清理整治范围。

　　2018年12月11日，中涧河乡政府、太原市城乡规划管理执法支队(以下简称太原市规划执法支队)、太原市城乡管理行政执法局杏花岭分局(以下简称杏花岭区执法局)、太原市杏花岭区住房和城乡建设局(以下简称杏花岭区住建局)、杏花岭区国土局等五部门联合作出《违法建设限期拆除通知书》，认定同心同德公司在砖厂地段建造的房屋违法，限期3日内拆除，逾期不拆将依法采取强制执行。

违法建设限期拆除通知书

　　同心同德公司认为，公司在租用的耿家庄村旧砖厂土地，曾经在2009年6月2日经中涧河乡国土所核准认定为工矿用地，根本不存在“大棚房”及设施农用地，不应该被列为整改对象和拆除范围。同时，中涧河乡政府等五部门也没有根据有关行政处罚的法律规定作出书面的强制拆除决定书，所以同心同德公司收到《违法建设限期拆除通知书》后，没有主动拆除房屋。

村委会申请上国土部门确认工矿用地面积

　　于是，2018年12月16日，太原市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局四家单位又联合给同心同德公司下发了《限期拆除违法建设催告书》，催告同心同德公司3日内拆除房屋，逾期不拆除将依法强制拆除。催告书同时提示需要陈述申辩的，3日内到乡政府进行陈述申辩。

限期拆除违法建设催告书

　　同心同德公司收到《限期拆除违法建设催告书》后，坚持认为公司的房屋不应划定为属“大棚房”，不应该被列为整改对象和拆除范围。同心同德公司赶紧向中涧河乡政府和杏花岭国土局反映该土地曾经是被国土所确认过属工矿用地的情况，但不管同心同德公司如何反映也是无济于事。

　　2018年12月19日，中涧河乡政府、太原市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局等五部门带领由150多人组成的强拆队伍，将同心同德公司3000多平米的房屋实施了强制拆除。

强拆队伍

强拆现场

　　据同心同德公司负责人介绍，强拆公司造成了500多万元的损失，其中除了房屋造价外，还有一些物品、电梯、围墙、花坛树木等生产生活设施和朋友储放的酒店物品，以及公司法人90岁婆婆李某某被强拆人员推倒造成腿部骨折，住院一个多月治疗花费医疗费2万多元。

　　同心同德公司的房屋被拆后，建房所用的200多吨钢材及电梯、水箱等物品也全部被掳走了，200多吨钢材如果按废旧物资处理价值也有50多万元。200多吨钢材被掳走后，公司只被强迫收回了8万元钢材款。

钢结构房被拆后的废弃钢材

　　法院判决确认强拆违法

　　同心同德公司的房屋被强拆后，于2019年2月26日向太原市晋源区人民法院提起行政诉讼，请求法院依法确认中涧河乡政府、市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局等五部门实施的暴力强拆行政行为违法。

　　太原市晋源区人民法院经过审理认为，中涧河乡政府、太原市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局等五部门并未作出书面的强制拆除决定书，也没有证据证明其具有强制拆除的法定职权，所以判决确认中涧河乡政府、太原市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局五部门强制拆除同心同德公司房屋的行政行为违法。

　　太原市晋源区人民法院一审判决后，除中涧河乡政府乡政府外，太原市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局四家单位均不服，向太原市中级人民法院提起上诉。太原市中级人民法院经过审理认为上诉四家单位的上诉理由不能成立，判决驳回上诉，维持原判。

　　500余万的行政赔偿诉求被法院驳回

　　中涧河乡政府、市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局等五部门实施的强拆被法院判决行政行为违法后，紧接着，同心同德公司于2020年3月29日又向晋源区人民法院提起了5730873.85元的行政赔偿诉讼。

　　晋源区人民法院受理后，以同心同德公司没有在确认违法庭审结束前一并提出行政赔偿诉讼，已超过法定的起诉期限为由，没有经过开庭审理，于2020年4月30日直接以行政判决方式裁定驳回了同心同德公司的起诉。

　　同心同德公司上诉至太原市中级人民法院后，太原市中级人民法院裁定撤销了晋源区人民法院的裁定，指令继续审理。

　　晋源区人民法院经过审理，虽然认为强拆已被确认违法，中涧河乡政府、太原市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局等五部门理应作为赔偿义务机关，对同心同德公司合法权益受到的损害予以赔偿，但最终却以被拆房屋属于违法建筑为由，驳回了同心同德公司的全部赔偿请求。

　　之后，同心同德公司的上诉申请被太原市中级人民法院驳回，向山西省高级人民法院提交的再审申请也裁定驳回。

　　至此，中涧河乡政府、市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局等五部门实施的强拆虽然被法院确定为行政行为违法，但这种违法成本等于又被法院判定成了零成本违法。

　　零成本违法为哪般?

　　三级法院对涧河乡政府、市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局等五部门零成本违法的行政赔偿判决结果，同心同德公司深感失望与遗憾。

　　首先，同心同德公司认为三级法院均以《违法建设限期拆除通知书》和《限期拆除违法建设催告书》当作证据使用认定所拆房屋为违法建筑的理由不够充分。

　　《违法建设限期拆除通知书》和《限期拆除违法建设催告书》由多个部门联合下发，这种多部门联合执法本身就没有法律依据，这种联合执法行政行为本身就涉嫌违规甚至违法。同时，《违法建设限期拆除通知书》和《限期拆除违法建设催告书》在认定同心同德公司房屋属于违法建筑时，既没有全面、客观、公正地调查和收集相关证据，也没有告知违法建筑四至以及违法建设面积，属于认定事实不清，程序违法，这种执法行为本身就具有可诉性，三级法院把一个具有可诉性的认定结果当证据使用显然不妥。

　　退一步说，即使被拆房屋确属违法建筑，根据法律规定，行政机关对违法建设的拆除不应产生行政赔偿，但法律同时还规定了建筑材料系当事人的合法财产，行政机关违反法定程序及采取不适中、不正当的手段、方式强制拆除违法建设，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，则行政机关应承担相应的赔偿责任。

　　在案件审理过程中，同心同德公司也提交了公司的损失明细，而同时具有举证义务的中涧河乡政府、市规划执法支队、杏花岭区执法局、杏花岭区住建局、杏花岭区国土局等五部门均没有进行举证。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”

　　而法院判决草率地认定同心同德公司主张的财产损失，缺乏事实和法律依据。同心同德公司对于法院的认定，感到不可思议。同心同德公司认为，参与非法强拆的五部门在强制拆除案涉房屋时，未对房屋内的财物登记保全，未制作物品清单并交由同心同德公司确认，应当对不举证责任承担法律后果。

　　同心同德公司负责表示，就算是该公司所房屋属于违法建筑，法院也不应该认定违法建筑的拆除完全不给予赔偿，因为信赖利益属于国家赔偿法规定的“合法权益”范畴，应该受到相应的法律保护。

　　我们知道，在发展经济的过程中，许多地方政府进行招商引资，企业经过当地政府同意，未办理用地手续，然后在租赁土地上建厂房的情况比较多。这种情况是由当时的大环境决定的，并非企业自身能够左右的。企业虽未能提供相关规划建设审批材料，以此来证实涉案厂房为合法建筑，但当事人提供的证据材料可以证明涉案厂房在建设和使用过程中，取得了有关行政机关(镇政府、市政府)的认可和支持，形成了行政法上的信赖利益。

　　据了解，中涧河乡政府不仅参与了耿家庄村旧砖厂27.6亩土地的出租过程，而且中涧河乡政府经管站还在最初的承包合同上进行过鉴证同意。在耿家庄村于2009年5月底进行的旧砖厂27.6亩土地出租会议记录上明确显示，当时的参会人员包括了中涧河乡政府的两名主要领导。在合同上也明确约定，承包方有权在承包土地上建设厂房、办公室、生活设施、安装购置设备。

耿家庄会议纪要显示两名乡领导参加了砖厂土地承包会议

　　同心同德公司认为，既然中涧河乡政府参与了合同签订的过程，合同上也约定承包方有权在承包土地上建设厂房、办公室、生活设施、安装购置设备，信赖利益便已经形成，法院理应判决赔偿。

　　通过检索可以发现，最高法也公布过在经村委会许可的用地上所建厂房，在拆违中遭到违法强拆，能够获得赔偿的案例。

　　2005年3月1日，某公司与浙江沙岸村委会签订协议，约定租用沙岸村土地50余亩，租期暂定三十年，并且当地镇政府在协议上签注“该地块符合村镇规划”。同年，某公司在土地上建设生产厂房，建筑面积约5万余平方米。2016年，当地镇政府分三次对该公司的涉案厂房进行强制拆除。该公司不服，提起诉讼，法院确认镇政府的强拆行为违法。随后，该公司以镇政府、市政府为共同被告，提起行政赔偿诉讼。一审法院、二审法院均未支持某公司的赔偿请求。再审中，最高院认为，政府应充分考虑涉案建筑物在当地特定时期和政策背景下的特殊性，对某公司在其信赖利益范围内的相应投入、产生的损失进行综合考量和保护。最终，最高院裁定指令浙江省高级人民法院再审。

　　难以公开的信息背后究竟掩盖着什么

　　虽然，行政赔偿的判决结果令同心同德公司大失所望，但同心同德公司并没有偃旗息鼓。同心同德公司明白，公司3000多平米的建筑厂房之所以被强拆，引发行政争议的起点就是杏花岭区国土局在同心同德公司不知情的情况下，将工矿用地变更成设施农用地。同心同德公司从来没有申请过变更土地用途，杏花岭区国土局如何就变更了土地用途?变更过程是否合法有效?

　　在强拆违法确认诉讼期间，同心同德公司曾向晋源区法院提出过调取证据申请，当时杏花岭区国土局给法院出具的《关于杏花岭区中涧河乡耿家庄村砖厂土地用途变更的情况说明》显示，同心同德公司用地是在2008年-2009年全国土地第二次调查时，杏花岭区国土局是以当时的土地现状为基准调查认定的。

　　对于杏花岭区国土局的解释，同心同德公司并不认可。因为在耿家庄村委会在对砖厂土地对外承包之前向国土部门的申请上，国土部门于2009年6月2日的回复明确载明经核对土地利用现状图，确认该地块为工矿用地，同心同德公司认为杏花岭区国土局的《情况说明》没有说服力，甚至认为杏花岭区国土局提交了虚假证据欺骗法庭。

　　2020年1月，同心同德公司向杏花岭区国土局提出政府信息公开，想要获取杏花岭区国土局变更土地用途的依据。但是，杏花岭区国土局答复和给法院出具的《情况说明》内容如出一辙。同心同德公司不服向太原市人民政府申请行政复议，太原市人民政府将行政复议案移交给太原市规划局进行审理，结果又维持了杏花岭区国土局的答复。

　　同心同德公司认为政府信息公开应该公开所涉地块的土地登记结果、土地登记卡、宗地图以及全国第二次土地调查过程中形成的原始登记资料。于是，同心同德公司于2020年5月10日又向晋源区法院提起行政诉讼，要求杏花岭区国土局履行政府信息公开义务。

　　同心同德公司的诉讼请求最终经过一审二审和再审，均被驳回，理由是只要行政机关作出答复就算是履行了义务。至于公开政府信真伪，同心同德公司认为法院没有多加考虑。

　　2021年7月，同心同德公司用更加清晰的文字表述、更为具体的信息内容描述，再次向杏花岭区国土局提出政府信息公开申请。这次信息公开申请，同心同德公司得到的回复是杏花岭区国土局没有设施农用地的申办、批准的原始文件资料;土地利用图信息属于国家机密，不予公开;2009年5月期间，耿家庄砖厂的宗地图文件资料不存在。

　　同心同德公司为了寻找真相，在向杏花岭区国土局提出信息公开申请的同时，也向杏花岭区农业农村局和中涧河乡政府提出了设施农用地是否真实存在、如何划定的信息公开申请，杏花岭区农业农村局回复称该地块未办理过设施农用地申办手续，中涧河乡政府回复是没有相关地籍变更资料及现状图，设施用地变更原始资料属上级国土部门管理范畴，建议向上级国土部门核实。

　　同心同德公司想通过信息公开申请想获取的设施用地变更的原始资料难以实现，所以再次向晋源区法院提起了行政诉讼。2022年1月5日，晋源区法院电话通知杏花岭区国土局，询问是否可以提供2010年以来的耿家庄砖厂土地利用现状图。但杏花岭区国土局给晋源区法院以书面回复方式出具了一份《情况说明》，依然表明土地利用现状图属于机密级管理范围，不能向晋源区法院提供。

杏花岭区国土局给晋源区法院回复的《情况说明》

　　同心同德公司认为，杏花岭区国土局之所以不愿意拿出变更设施用地时的土地利用现状图来自证清白，背后肯定有不可告人的隐情。根据杏花岭国土局以往给法庭提供的证据材料表明，太原市第2次土地调查工作截止的日期为2008年底，而同心同德公司是2009年6月份才承包的土地，承包土地时土地部门还核准的是工矿用地，虽然当时砖厂因为政策需要处于关停状态，但砖厂院内的生产生活设施保持完好状态，根据土地的现状进行调查，怎么可能将范围颇广的地标标识视而不见?

　　或许杏花岭区国土局变更设施用地就是一种行政行为错误，而这种错误导致了同心同德公司3000多平米建筑房屋成为了“大棚房”整改对象和拆除范围被强拆的严重后果，所以杏花岭区国土局不得不拿国家机密当挡箭牌来为自己的错误捂盖子。

　　目前，同心同德公司的二次信息公开诉讼还在审理过程中，但是同心同德公司收集到了承包砖厂土地时的土地利用现状图，图中信息和当初中涧河乡国土所的确认回复，足以表明全国土地第二次调查时，耿家庄砖厂的土地性质依然属于工矿用地。不知道杏花岭区国土局在面对同心同德公司收集到土地利用现状图将如何辩解?

　　结束语：

　　信息公开是保障公众知情权和监督权的重要途径。依《政府信息公开条例》，是“以公开为原则，不公开为例外”。即便是“例外”，也应该有明确的法律依据。

　　拒绝公开往往不是真想保护国家机密，维护国家安全和利益，而是为了掩盖或逃避职责。国家秘密不应该异化为不公开的挡箭牌，这样不仅可能使得国家秘密沦为有关部门不作为、乱作为的幌子，也为暗箱操作留下了空间。

　　行政机关违法行政，损失却由合法的民营企业承担，于情于理都难以令人信服。司法是维护公平正义的最后一道防线，如何营造依法行政的气正风清和良好的法治环境，是迫在眉睫的现实问题。

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